從一起布料機鋼繩斷裂墜落導致物體打擊事故的調(diào)查看當前安全生產(chǎn)監(jiān)管存在的問題

據(jù)住建部官網(wǎng)7月14日事故快報顯示，云南省文山壯族苗族自治州丘北縣，丘北縣凱旋御景，發(fā)生物體打擊事故，死亡1人。該項目的建設(shè)單位為丘北縣偉業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。施工總承包單位為福建省誠毅工程建造有限公司。監(jiān)理單位為云南城成建設(shè)監(jiān)理有限公司。

據(jù)悉2019年7月14日17時20分許，福建省誠毅工程建造有限公司在位于丘北縣筆架山片區(qū)凱旋御景項目3＃樓進行17層板面混凝土澆筑作業(yè)時發(fā)生一起布料機鋼繩斷裂墜落導致物體打擊事故，造成1人死亡、1人受傷。

二審判決書！

云南省文山壯族苗族自治州中級人民法院

行 政 判 決 書

已明確：一家企業(yè)只對應(yīng)一個層級的執(zhí)法主體！

中國地震局、國家礦山安監(jiān)局，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)急管理廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團應(yīng)急管理局，部消防救援局、森林消防局，部機關(guān)各司局，國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援中心：

為加強安全生產(chǎn)執(zhí)法工作，提高運用法治思維和法治方式解決安全生產(chǎn)問題的能力和水平，有力有效防范化解安全風險、消除事故隱患，切實維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，推動實現(xiàn)更為安全的發(fā)展，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革的意見》提出的“突出加強安全生產(chǎn)執(zhí)法工作，有效防范遏制生產(chǎn)安全事故發(fā)生”原則要求，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習貫徹落實習近平法治思想和習近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)重要論述，提高政治站位，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持人民至上、生命至上，建立完善與新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局相適應(yīng)的科學高效的安全生產(chǎn)執(zhí)法體制機制。強化安全生產(chǎn)法治觀念，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實解決多層多頭重復執(zhí)法和屢罰不改、屢禁不止問題。創(chuàng)新執(zhí)法模式，科學研判風險、強化精準執(zhí)法，轉(zhuǎn)變工作作風、敢于動真碰硬，以高質(zhì)量執(zhí)法推動提升安全生產(chǎn)水平，切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處，以實際行動和實際效果踐行“兩個維護”。

二、堅持精準執(zhí)法，著力提高執(zhí)法質(zhì)量

（一）明確層級職責。地方各級應(yīng)急管理部門對轄區(qū)內(nèi)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作負總責，承擔本級法定執(zhí)法職責和對下級執(zhí)法工作的監(jiān)督指導、抽查檢查以及跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)等工作。各省級應(yīng)急管理部門要在統(tǒng)籌分析轄區(qū)內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域安全風險狀況、企業(yè)規(guī)模、執(zhí)法難度以及各層級執(zhí)法能力水平等情況的基礎(chǔ)上，明確省市縣三級執(zhí)法管轄權(quán)限，確定各級執(zhí)法管轄企業(yè)名單，原則上一家企業(yè)對應(yīng)一個層級的執(zhí)法主體，下級應(yīng)急管理部門不對上級部門負責的企業(yè)開展執(zhí)法活動。對下級部門難以承擔的執(zhí)法案件或管轄有爭議的案件，上級部門可依照程序進行管轄或指定管轄；對重大和復雜案件，要及時報告上級部門立案查處。

（二）科學確定重點檢查企業(yè)。完善執(zhí)法計劃制度，地方各級應(yīng)急管理部門要將礦山、危險化學品、煙花爆竹、金屬冶煉、涉爆粉塵等重點行業(yè)領(lǐng)域安全風險等級較高的企業(yè)納入年度執(zhí)法計劃，確定為重點檢查企業(yè)，每年至少進行一次“全覆蓋”執(zhí)法檢查，其他企業(yè)實行“雙隨機、一公開”執(zhí)法抽查。對近三年內(nèi)曾發(fā)生生產(chǎn)安全亡人事故、一年內(nèi)因重大事故隱患被應(yīng)急管理部門實施過行政處罰、存在重大事故隱患未按期整改銷號、納入失信懲戒名單、停產(chǎn)整頓、技改基建、關(guān)閉退出以及主要負責人安全“紅線”意識不牢、責任不落實等企業(yè)單位，要納入重點檢查企業(yè)范圍，在正常執(zhí)法計劃的基礎(chǔ)上實施動態(tài)檢查，年度內(nèi)檢查次數(shù)至少增加一次。對于安全生產(chǎn)標準化一級企業(yè)或三年以上未發(fā)生事故等守法守信的重點檢查企業(yè)，可納入執(zhí)法抽查。對典型事故等暴露出的嚴重違法行為或落實臨時性重點任務(wù)以及通過投訴舉報、轉(zhuǎn)辦交辦、動態(tài)監(jiān)測等發(fā)現(xiàn)的問題，要及時開展執(zhí)法檢查，不受執(zhí)法計劃、固定執(zhí)法時間和對象限制，確保執(zhí)法檢查科學有效。

（三）聚焦執(zhí)法檢查重點事項。依據(jù)重點行業(yè)領(lǐng)域重大事故隱患判定標準，分行業(yè)領(lǐng)域建立執(zhí)法檢查重點事項清單并動態(tài)更新。圍繞重點事項開展有針對性的執(zhí)法檢查，確保企業(yè)安全風險突出易發(fā)生事故的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、要害崗位、重點設(shè)施檢查到位。執(zhí)法檢查要堅持問題導向、目標導向、結(jié)果導向，實施精準執(zhí)法，防止一般化、簡單化、“大呼隆”等粗放式檢查擾亂企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，以防風險、除隱患、遏事故的執(zhí)法檢查實效優(yōu)化營商環(huán)境。

三、堅持嚴格執(zhí)法，著力提升執(zhí)法效能

（四）嚴格執(zhí)法處罰。針對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的各類違法行為，要盯住不放，督促企業(yè)徹底整改，嚴格執(zhí)法閉環(huán)管理。對于嚴重違法行為，要求企業(yè)主要負責人牽頭負責整改落實，壓實整改責任。嚴格依據(jù)法律法規(guī)進行處罰，不得以責令限期改正等措施代替處罰，對存在多種違法行為的案件要分別裁量、合并處罰，不得選擇性處罰。對違法行為逾期未整改或整改不到位的，以及同一違法行為反復出現(xiàn)的，要依法嚴肅查處、從重處罰，堅決防止執(zhí)法“寬松軟”。

（五）建立典型執(zhí)法案例定期報告制度。各省級、市級、縣級應(yīng)急管理部門分別按照每半年、每季度和每兩個月的時間周期，直接向應(yīng)急管理部至少報送一個執(zhí)法案例，市、縣兩級同時抄報上一級應(yīng)急管理部門。執(zhí)法案例須聚焦執(zhí)法檢查重點事項，從執(zhí)法嚴格、程序規(guī)范并由本級直接作出行政處罰的案件中選取。應(yīng)急管理部建立典型執(zhí)法案例數(shù)據(jù)庫，健全案例匯總、篩選、發(fā)布和獎懲機制，選取優(yōu)秀執(zhí)法案例，對有關(guān)單位和執(zhí)法人員依據(jù)有關(guān)規(guī)定給予記功和嘉獎；對執(zhí)法不嚴格、程序不規(guī)范的案例將適時進行通報。

（六）密切行刑銜接。嚴格貫徹實施《刑法修正案（十一）》，加大危險作業(yè)行為刑事責任追究力度。發(fā)現(xiàn)在生產(chǎn)、作業(yè)中有關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的設(shè)備設(shè)施，或篡改、隱瞞、銷毀其相關(guān)數(shù)據(jù)信息，或拒不執(zhí)行因存在重大事故隱患被依法責令停產(chǎn)停業(yè)、停止使用設(shè)備設(shè)施場所、立即采取整改措施的執(zhí)法決定，或未經(jīng)依法批準或許可擅自從事高度危險的生產(chǎn)作業(yè)活動等違反有關(guān)安全管理規(guī)定的情形，具有導致重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現(xiàn)實危險行為，各級應(yīng)急管理部門及消防救援機構(gòu)要按照《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（應(yīng)急〔2019〕54號），及時移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替移送，堅決糾正有案不送、以罰代刑等問題。對其他涉及刑事責任的違法行為，按照有關(guān)法律法規(guī)和程序，及時移交查辦。

（七）加強失信聯(lián)合懲戒。嚴格執(zhí)行安全生產(chǎn)失信行為聯(lián)合懲戒制度，對于存在嚴重違法行為的失信主體要及時納入安全生產(chǎn)失信懲戒名單，提高執(zhí)法工作嚴肅性和震懾力。對于列入嚴重失信懲戒名單的企業(yè)和人員，將相關(guān)信息推送全國信用信息共享平臺，按照《關(guān)于對安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》（發(fā)改財金〔2016〕1001號）要求，實施聯(lián)合懲戒。

（八）建立聯(lián)合執(zhí)法機制。結(jié)合貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，加強地方應(yīng)急管理部門與消防救援機構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)動，創(chuàng)新執(zhí)法方式，強化優(yōu)勢互補，建立安全生產(chǎn)執(zhí)法與消防執(zhí)法聯(lián)合執(zhí)法機制，加強信息共享，形成執(zhí)法合力。

四、規(guī)范執(zhí)法行為，著力強化執(zhí)法權(quán)威

（九）全面落實行政執(zhí)法“三項制度”。嚴格落實行政執(zhí)法公示制度，按照“誰執(zhí)法誰公示”的原則，及時通過各級應(yīng)急管理部門政府網(wǎng)站和政務(wù)新媒體、服務(wù)窗口等平臺向社會公開行政執(zhí)法基本信息和結(jié)果信息；建立健全執(zhí)法決定信息公開發(fā)布、撤銷和更新機制，嚴格按照相關(guān)規(guī)定對執(zhí)法決定信息進行公開，公開期滿要及時撤下。落實執(zhí)法全過程記錄制度，全面配備使用執(zhí)法記錄儀，綜合運用文字記錄、音像記錄等方式，實現(xiàn)現(xiàn)場執(zhí)法和案件辦理全過程留痕和可回溯管理。嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，明確審核機構(gòu)、審核范圍、審核內(nèi)容、審核責任。

（十）規(guī)范執(zhí)法程序。嚴格規(guī)范日常執(zhí)法檢查、專項執(zhí)法、明查暗訪、交叉互檢等工作方式，堅持嚴格執(zhí)法與指導服務(wù)相結(jié)合，在對重點檢查企業(yè)的檢查中實行“執(zhí)法告知、現(xiàn)場檢查、交流反饋”“企業(yè)主要負責人、安全管理人員、崗位操作員工全過程在場”和“執(zhí)法+專家”的執(zhí)法工作模式。提前做好現(xiàn)場檢查方案，檢查前進行執(zhí)法告知；檢查中企業(yè)有關(guān)人員必須全過程在場，客觀規(guī)范記錄檢查情況，對重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的依法采取現(xiàn)場處理措施，對依法應(yīng)當給予行政處罰的要及時立案，全面客觀公正開展調(diào)查、收集證據(jù)；檢查后進行交流反饋，開展“說理式”執(zhí)法，注重適用法律答疑解惑，提供安全咨詢和整改指導。存在法定不予處罰、從輕處罰、減輕處罰情形的，應(yīng)依法執(zhí)行，防止執(zhí)法亂收費、亂罰款等現(xiàn)象。對檢查中發(fā)現(xiàn)存在的安全問題應(yīng)當由其他有關(guān)部門進行處理的，應(yīng)當及時移送并形成記錄備查；對需要地方政府和上級應(yīng)急管理部門研究解決的重大風險和突出隱患問題，要及時報告。要綜合運用約談、警示、通報和考核巡查等手段，及時督促有關(guān)地方政府和部門單位落實安全防范措施。

（十一）加強案卷評查和執(zhí)法評議考核。以執(zhí)法質(zhì)量作為案卷評查重點，定期對行政處罰、行政強制等執(zhí)法案卷開展評查，以評查促規(guī)范，持續(xù)提高執(zhí)法能力和辦案水平。以落實行政執(zhí)法責任制為重點，建立健全執(zhí)法評議考核制度，從執(zhí)法力度、辦案質(zhì)量、工作成效、指導服務(wù)等方面對執(zhí)法工作開展評議考核，依法依規(guī)責令改正存在違法、不當情形的行政處罰。強化考核結(jié)果運用，將執(zhí)法評議考核作為年度工作考核的重要指標。

五、推進執(zhí)法信息化建設(shè)，著力完善執(zhí)法手段

（十二）建立完善企業(yè)安全基礎(chǔ)電子臺賬。地方各級應(yīng)急管理部門要建立企業(yè)安全基礎(chǔ)電子臺賬并進行動態(tài)更新，全面掌握轄區(qū)內(nèi)企業(yè)類型和數(shù)量變化。匯總增加與安全生產(chǎn)有關(guān)的設(shè)備設(shè)施、安評報告、事故調(diào)查等安全管理內(nèi)容，形成“一企一檔”，研究分析企業(yè)安全風險狀況，為確定重點檢查企業(yè)提供數(shù)據(jù)支撐。

（十三）建立健全安全生產(chǎn)執(zhí)法信息化工作機制。整合建立全國統(tǒng)一的應(yīng)急管理監(jiān)管執(zhí)法信息平臺，將重點檢查企業(yè)生產(chǎn)過程監(jiān)控視頻和安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)接入平臺，充分運用風險監(jiān)測預警、信用監(jiān)管、投訴舉報、信訪等平臺數(shù)據(jù)，加強對執(zhí)法對象安全風險分析研判和預測預警，推動加快實施“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+安全生產(chǎn)”行動計劃。堅持現(xiàn)場執(zhí)法檢查和網(wǎng)絡(luò)巡查執(zhí)法“兩條腿”走路，結(jié)合疫情防控常態(tài)化條件下安全生產(chǎn)執(zhí)法工作實際，積極拓展非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法手段及應(yīng)用，建立完善非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法制度辦法，明確工作流程、落實責任要求。

（十四）大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”系統(tǒng)應(yīng)用。推進智能移動執(zhí)法系統(tǒng)和手持終端應(yīng)用，執(zhí)法行為全過程要上線入網(wǎng)。加強生產(chǎn)作業(yè)現(xiàn)場重點設(shè)備、工藝、裝置風險隱患樣本庫建設(shè)，提高對同類風險隱患的自動辨識能力，增強執(zhí)法實效。利用執(zhí)法系統(tǒng)實時掌握執(zhí)法檢查情況，實現(xiàn)執(zhí)法計劃、執(zhí)法檢查、統(tǒng)計分析的實時管理，及時提醒糾正各類違法行為。

六、加強執(zhí)法力量建設(shè)，著力增強執(zhí)法隊伍能力水平

（十五）加強組織領(lǐng)導。全面加強黨對安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的領(lǐng)導，各級應(yīng)急管理部門黨委（黨組）每年要定期專題研究安全生產(chǎn)執(zhí)法工作。要認真貫徹落實中央關(guān)于“應(yīng)急管理執(zhí)法體制調(diào)整后，安全生產(chǎn)執(zhí)法工作只能加強不能削弱”的要求，充分認識加強和改進安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的重要性和緊迫性，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，落實執(zhí)法保障，構(gòu)建權(quán)責一致、權(quán)威高效的執(zhí)法體制，持續(xù)提升防范化解重大風險和遏制重特大事故的執(zhí)法能力。

（十六）加強執(zhí)法教育培訓。健全系統(tǒng)化執(zhí)法教育培訓機制，建立并規(guī)范實施入職培訓、定期輪訓和考核制度。制定年度執(zhí)法教育培訓計劃，把理論學習與實踐鍛煉、課程講授與實際運用有機結(jié)合，不斷增強執(zhí)法人員綜合素質(zhì)特別是一線人員的履職能力，持續(xù)提高具有安全生產(chǎn)專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的執(zhí)法人員比例。突出執(zhí)法工作重點環(huán)節(jié)，采取理論考試、現(xiàn)場實操、模擬執(zhí)法等方式組織開展執(zhí)法隊伍崗位比武練兵，充分發(fā)揮其檢驗、激勵和導向作用，推動執(zhí)法人員提高實戰(zhàn)能力、錘煉工作作風、規(guī)范執(zhí)法行為。

（十七）加強專業(yè)力量建設(shè)。嚴把專業(yè)入口關(guān)，加大緊缺專業(yè)人才引進力度，強化專業(yè)人干專業(yè)事。加大礦山、危險化學品、工貿(mào)等重點行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法骨干力量培養(yǎng)力度，從理論、實踐等方面制定專門培養(yǎng)計劃，突出培養(yǎng)重點，建設(shè)法治素養(yǎng)和安全生產(chǎn)專業(yè)素質(zhì)齊備的執(zhí)法骨干力量。突出安全生產(chǎn)執(zhí)法專業(yè)特色，提高執(zhí)法裝備水平，開展執(zhí)法機構(gòu)業(yè)務(wù)標準化建設(shè)，加強執(zhí)法保障能力。聘請相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域有影響力的技術(shù)人員和專家學者等，組成執(zhí)法監(jiān)督員隊伍，為安全生產(chǎn)執(zhí)法工作提供理論和專業(yè)力量支撐。

各省級應(yīng)急管理部門要將落實本意見重要情況，及時報告應(yīng)急管理部。

應(yīng)急管理部

2021年3月29日